憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。又公務人員退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基礎，故公務人員退休年資之起算日、得計入與不得計入之任職年資種類、如何採計、退休後再任公務人員年資採計及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對公務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之。上開應以法律規定之退休年資採計事項，若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確。若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範，惟其內容不得牴觸母法或對公務人員之權利增加法律所無之限制。

按公務人員退休法第6條第2項前段規定：「一次退休金，以退休生效日在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年給與一個半基數，最高三十五年給與五十三個基數。」同條第3項前段規定：「月退休金，以在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年，照基數百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十為限。」其立法意旨係為規定退休金計算基數之依據，並受35年最高退休金基數之限制，惟未明確規定對於何種任職年資應予採計、公務人員退休後再任公務人員之再任年資是否併計等事項。該法第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計三十年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計三十五年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」其立法意旨係因配合該法第8條有關公務人員退休金制度之變革，為解決公務人員於新制施行前後均有任職年資，其年資如何計算之新舊法適用問題，乃規定其修法前後年資應合併計算，亦未明確規定公務人員重行退休年資應否與以前退休年資合併計算。是上開公務人員退休法第6條第2項前段、第3項前段及第16條之1第1項所定年資是否包括退休後再任公務人員重行退休年資合併計算之規定，法條文義尚非明確，且無從依公務人員退休法整體解釋，推知立法者有意授權主管機關就再任公務人員重行退休年資是否合併計算之事項，以命令為補充規定。

再按中華民國48年11月2日修正公布之公務人員退休法第13條規定：「依本法退休者，如再任公務人員，其曾領一次退休金者，應將所領退休金繳回國庫，其領月退休金者，於重行退休時，其過去服務年資概不計算。」該條規定於68年1月24日修正為：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」迄今未修正。依其規定，於公務人員依法退休後再任公務人員之情形，係採取分段方式計算任職年資，於重行退休計算退休年資時，退休前之任職年資不予計算在內。

查公務人員退休法施行細則係依據公務人員退休法第17條概括授權所訂定，其第13條第1項規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」第2項規定：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第六條及第十六條之一第一項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」上開第2項規定，係將退休（職、伍）或資遣前之任職年資與再任年資合併計算，並使合併計算之年資受最高退休年資30年或35年之限制，其意旨固在維持年資採計之公平，惟公務人員退休法第13條僅係規定退休前之任職年資與再任年資應分別計算，且公務人員退休法第6條第2項前段、第3項前段及第16條1第1項均不能作為施行細則第13條第2項之法律依據。是上開施行細則第2項規定欠缺法律具體明確授權；且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性及技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制，自與憲法第23條法律保留原則有違。

一、公務人員與國家間之公法上職務關係
所謂公務人員，係指經國家任用，並與國家發生公法上職務及忠實關係者而言。公務人員經國家任用後，即與國家發生公法上職務關係。依公務員服務法第1條、第7條至第12條等規定，公務人員對國家負有忠實執行職務之義務，而國家對公務人員則負有給予俸給、退休金等與其身分相當、賴以維持生活之照顧義務。由於公務人員為國家執行職務之目的非在換取酬勞，是國家對公務人員所為之生活照顧義務，與私法上僱傭關係所得之報酬係按工作繁簡、工作時間長短或工作量多寡而為計算標準者不同。

二、公務人員退休法將退休年資上限定為最高三十五年有其立法目的
憲法增修條文第6條第1項規定，考試院為國家最高考試機關，掌理：一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院針對公務人員之退休制度之訂定，乃其職權範圍，考試院基於其職掌，就公務人員退休制度相關規範之制定，自有其裁量範圍。查中華民國68年1月24日修正公布之公務人員退休法第6條規定，公務人員退休之最高年資，係以最高總數61個基數為限，而該基數之換算，係以任職滿五年以九個基數為基礎，每增半年加給一個基數，滿15年後，另行一次加發兩個基數，其換算結果，公務人員得計算之退休年資，最高為30年。該規定於82年1月20日修正公布、84年7月1日施行，由恩給制改為儲金制，依據該法第6條規定，公務人員退休金之給與，一次退休金最高年資35年給與53個基數，月退休金亦以最高35年給與百分之七十為限；同法第16條之1規定，「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。」立法上仍維持退休年資之最高上限。是以，無論是舊制之恩給制或新制之儲金制，公務人員退休請領退休金均有一定年資計算之上限，其目的在於落實公務人員永業化、文官中立之人事政策、兼顧公務人力之新陳代謝，且基於政府預算支付與財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象。

三、系爭規定並未逾越母法意旨與授權範圍
由於上開年資於公務人員退休制度之重要性，且公務人員退休年資之計算，關係退休金之多寡，涉及公務人員受憲法保障服公職權利之重要事項，應以法律或經法律明確授權之命令加以規範，方符憲法保障公務人員基本權利之意旨，業經本院釋字第614號解釋闡釋在案。本件解釋多數意見雖未就上開公務人員退休金年資採計之最高限制予以實質審查，僅從系爭規定「欠缺法律具體明確授權；且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性、技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制」，認定與憲法第23條法律保留原則有違。多數意見就系爭規定所為形式規範審查，不僅與本院歷來就法律保留原則與授權明確性原則之解釋意旨不相一致，且忽略公務人員退休法就公務人員退休制度之建制、立法目的與該法之整體解釋，甚值商榷。

（一）逾越母法授權範圍之判斷標準
憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民之自由權利，雖未以法律或法律具體明確授權之命令加以規範，固尚難謂與憲法第23條規定之限制基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令，本院釋字第614號解釋闡釋在案。

公務人員退休年資之多寡，固係計算其退休金數額之基礎，且為國家對公務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之；若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於特定法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（本院釋字第394號、第480號、第612號解釋參照）。是以，考試院依公務人員退休法第17條之授權訂定公務人員退休法施行細則，若其符合母法之立法目的及與整體規定具有關聯意義，自難謂逾越母法授權而與憲法上法律保留原則有所牴觸。

（二）系爭規定與公務人員退休法整體規定之關聯性
按48年11月2日修正公布之公務人員退休法第13條規定：「依本法退休者，如再任公務人員，其曾領一次退休金者，應將所領退休金繳回國庫，其領月退休金者，於重行退休時，其過去服務年資概不計算。」嗣於68年1月24日修正為：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」迄今未修正。該條規定，僅係就公務人員依法退休後再任公務人員重行退休時，採取分段方式計算任職年資，明定其退休前之任職年資不予計算。鑑於上開公務人員退休法第6條及第16條之1第1項所定公務人員退休年資併計以35年為上限之立法目的，同法上開第13條規定雖未就再任公務人員退休年資有無上限予以明文，而由系爭規定參酌法律本身之立法目的而加以規定，殊不應拘泥於法條所用之文字，即斷言系爭規定欠缺法律具體明確授權；況參酌系爭規定與母法之公務人員退休法第6條及第16條之1等整體規定之關聯意義為綜合判斷亦可推知，凡公務人員退休請領退休金之年資併計，均應有35年之最高上限，不因是否再任公務人員而有所不同。系爭規定對於公務人員依法退休後再任公務人員重行退休，其前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及公平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之本旨所訂定，尚未逾越法律授權訂定命令之範圍。

四、本件解釋有違憲法保障平等權之虞
憲法第7條明文保障人民之平等權，惟其平等並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位實質平等，基於憲法之價值體系與立法目的，訂定法規之機關自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，本院釋字第485號、第526號解釋闡釋在案。本件解釋多數意見將公務人員退休法第13條規定解釋為，公務人員依法退休後再任公務人員重行退休時，採取分段方式計算任職年資，即認定其年資計算不適用同法年資併計上限，不僅忽視公務人員退休法整體規範之意旨，亦與憲法第7條保障平等權之規定不符。蓋再任公務人員第一次申請退休，如已依當時之規定領取法定最高年資之退休金-，而其再任公職可以不受最高併計年資35年之限制，則與一般公務人員「從一而終」服務至年滿65歲始辦理退休者，渠等服公職之年資跨越新、舊制，反而須受上開採計最高年資35年之限制，顯屬差別待遇而與憲法保障平等權之意旨有違；如將再任公務人員之年資，認得於重行退休時另計，不受最高35年之限制，此項年資上限規定適用之割裂，恐將造成公務人員「惡意規避」退休年資之道德風險，不僅影響國家與公務人員間之公法上職務關係之維繫，且與國家對公務人員生活照顧義務之本旨有違。