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| 大法官會議解釋第672號 |
解釋日期 99.2.12
解釋爭點 土管理外匯條例等攜外幣出入境未申報應沒入規定違憲？
相關條文 管理外匯條例第二十四條第三項
解釋重點整理
壹、財產權保障之闡述
貳、比例原則及法律明確性原則之審查
解釋文 解釋文•解釋理由•事實摘要
相關釋字 釋字第三一三號、第四八八號、第六一四號解釋
相關考題/觀念 96檢事一(行政法)
小叮嚀 壹、陳新民大法官不同意見書之整理
釋字672號解釋文暨理由書(保成網路書局提供) |
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解釋重點整理
壹、財產權保障之闡述
憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴(本院釋字第四００號解釋參照)。立法機關對人民財產權之限制，如合於憲法第二十三條所定必要程度，並以法律定之或明確授權行政機關訂定法規命令者，即與上開憲法意旨無違，迭經本院解釋在案（本院釋字第三一三號、第四八八號、第六００號解釋參照）。
貳、比例原則及法律明確性原則之審查
管理外匯條例第二十四條第三項之規定，係對於攜帶外幣超過等值壹萬美元而未申報者，予以沒入，以督促主動誠實申報，較科處刑罰之方式為輕，且鑑於旅客或隨交通工具服務人員攜帶外幣出入國境之動態與特性，上開處罰規定尚未牴觸憲法第二十三條之比例原則，而與憲法保障人民財產權之意旨無違。且系爭規定對出入國境旅客或隨交通工具服務之人員課予申報義務，其有關違反時之處罰規定，尚屬明確，並未牴觸法律明確性之要求。
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解釋文
管理外匯條例第十一條、第二十四條第三項及財政部中華民國九十二年三月二十一日台財融(五)字第０九二五００００七五號令，關於攜帶外幣出入國境須報明登記，違反者應予沒入之規定，與憲法第十五條保障人民財產權、第二十三條之比例原則及法律明確性原則，尚無牴觸。
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解釋理由
憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴(本院釋字第四００號解釋參照)。立法機關對人民財產權之限制，如合於憲法第二十三條所定必要程度，並以法律定之或明確授權行政機關訂定法規命令者，即與上開憲法意旨無違，迭經本院解釋在案（本院釋字第三一三號、第四八八號、第六００號解釋參照）。行政罰之沒入，係對人民財產不法所得或違反行政法上義務之行為，對其財產加以強制剝奪，其規定應合乎上開意旨，乃屬當然。
管理外匯條例第十一條規定:「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記；其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」財政部九十二年三月二十一日台財融(五)字第０九二五００００七五號令：「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出、入國境超過等值壹萬美元者，應報明海關登記。」同條例第二十四條第三項規定:「攜帶外幣出入國境，不依第十一條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之。」上開關於申報與沒入之規定(下稱系爭規定)，係為平衡國際收支，穩定金融（同條例第一條參照），兼有防制經濟犯罪之作用，其目的洵屬正當。
系爭規定之出入國境申報外幣制度，僅對攜帶超過等值壹萬美元外幣之旅客或隨交通工具服務之人員，課予申報義務，一經依法申報即不違反系爭規定，對於依規定應申報者、無須申報者及執行機關均有其便利性。此申報之規定，有助於主管機關掌握外匯資金進出與外匯收支動態，並得適時採取必要之因應措施，以穩定金融及經濟，並防制經濟犯罪，係管理外匯之必要手段。
為確保申報制度之實效，對於違反申報義務者，施以強制或處罰，實有必要。至其強制或處罰之措施應如何訂定，宜由立法者兼顧外匯管理政策與人民權利之保護，為妥適之決定。管理外匯條例第二十四條第三項之規定，係對於攜帶外幣超過等值壹萬美元而未申報者，予以沒入，以督促主動誠實申報，較科處刑罰之方式為輕，且鑑於旅客或隨交通工具服務人員攜帶外幣出入國境之動態與特性，上開處罰規定尚未牴觸憲法第二十三條之比例原則，而與憲法保障人民財產權之意旨無違。且系爭規定對出入國境旅客或隨交通工具服務之人員課予申報義務，其有關違反時之處罰規定，尚屬明確，並未牴觸法律明確性之要求。
;管理外匯條例第十一條規定，外幣申報之「有關辦法，由財政部會同中央銀行定之」，係授權主管機關共同就申報之程序、方式及其他有關事項訂定法規命令，其訂定並應遵循中央法規標準法及行政程序法之相關規定。惟上開財政部令，既未以辦法之名稱與法條形式，復未履行法規命令應遵循之預告程序，亦未會銜中央銀行發布，且其內容僅規定超過等值壹萬美元者應報明海關登記之意旨，對於申報之程序、方式等事項則未規定，與管理外匯條例第十一條之授權意旨、行政程序法第一百五十四條、第一百五十七條及中央法規標準法第三條等規定不符，應由有關機關儘速檢討修正。
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事實摘要
（一）張○居聲請案
請人於民國（下同）96年4月間擬搭機出境時，被查獲攜帶日幣4,000萬元。因聲請人未依管理外匯條例第11條規定據實申報，經財政部臺北關稅局依財政部92年3月21日台財融（五）字第0925000075號令意旨，當場發還免申報等值美金10,000元之日幣外，其餘未依規定申報之日幣現鈔3,880萬元，依管理外匯條例第24條第3項規定沒入。聲請人不服，經訴願、行政訴訟後，認最高行政法院98年度裁字第128號裁定所適用之系爭規定，牴觸憲法第15條保障人民財產權、第23條之比例原則與法律保留原則，聲請解釋。
（二）黃○華聲請案
聲請人97年10月搭乘班機入境，由綠線檯通過遭關員攔檢，查獲未依規定申報之港幣現鈔485,100元，認聲請人違反管理外匯條例第11條規定，當場發還免申報等值美金10,000元之港幣，其餘405,500元依同條例第24條第3項規定沒入。聲請人不服，經訴願、行政訴訟程序後，認最高行政法院98年度裁字第3171號裁定所適用之系爭規定，牴觸憲法第15條保障人民財產權及第23條比例原則，聲請解釋。
（三）林○楨聲請案
聲請人於94年12月間搭乘班機入境，由綠線檯通過 遭關員攔檢，查獲人民幣現鈔20,000元及未依規定申報之港幣現鈔1,600,000元，認聲請人涉及違反管理外匯條例第11條之情事。當場發還免申報之等值美金10,000元之港幣外，其餘港幣現金共1,520,000元，依同條例第24條第3項規定沒入。聲請人不服，經訴願、行政訴訟程序後，認最高行政法院97年度裁字第12號裁定所適用之系爭規定，違反憲法平等原則、財產權保障及比例原則，聲請解釋。
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小叮嚀
壹、陳新民大法官不同意見書之整理
一、出入境攜帶外幣「申報管理辦法」的制定合法性疑義
按立法者得授權行政機關制定補充或執行性質的法規命令。這種授權得授權單一行政機關或多數行政機關，在後者的情形所制定的法規命令，即稱為「共同式法規命令」（Kollektiv-Rechtsverordnung），或是「會同式法規命令」（Gemeinsame Rechtsverordnung）。我國行政程序法雖然沒有明文提及此種會同式法規命令的發佈，應當以會銜發佈為原則。
我國行政程序法對於法規命令的「再授權」，並未明白規定有如德國基本法第八十條第一項第二款之規定所承認的「再授權禁止原則」，但本院大法官釋字第五二四號解釋解釋文第一段既然使用了如下的用語：「…倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」顯示本院大法官對「轉委任」的態度，已確定了兩個原則：第一個原則為再授權須有法律之明確依據；而第二個原則為在有法律明確規定下，方得將應由法規命令規範的事項，授權由下級機關以行政規則來制定，亦即「上位階法規轉為下位階法規必須由法律規定」之原則。故對於本號解釋而言，也當採「嚴格審查論」。在程序合法性審查上，應當完全以行政程序法的相關規定為準。
按法規命令乃法律之延伸，位階既高，其形式與實質合法性之要求也愈高，只要「形式明顯瑕疵」，且無待有「重大且明顯的瑕疵」（如行政處分的無效），即可否認其合法性。不似可由各階層行政官署所頒佈之行政處分，容有形式或實質合法性欠缺的高度可能性，甚至容忍性，後者可導出瑕疵的補正，以及違法行政處分轉換之制度。因此，行政程序法沒有規定法規命令的補正事宜，良有已也。
二、系爭法律的授權明確性問題
如果法律對於如何構成行政罰的要件，不予以詳盡規定，而委由行政機關以命令定之時，例如法律僅泛泛規定：「違反本法所為禁止、停止或限制命令的，處……者」。即可能造成人民違規義務的多樣性與不確定性。此亦是本院釋字第五二二號解釋所指摘的重點。就本號解釋原因案件而言，系爭法律明白規定人民攜帶外幣出入境，即應負有申報之義務，違反者將承擔沒入的法律責任。就此規定而言，已經十分清楚，並無讓人民權利義務陷於模糊不清的狀態。而在此最起碼的申報義務外，授權行政機關一定的便民考慮，許可一定金額以下的人民無庸申報，也是法治國家值得讚許之立法政策。故行政機關獲得授權決定申報的門檻，也表明了在門檻之下的免除申報義務。符合比例原則之考量。
三、一律沒入罰則與比例原則之適用餘地
我國的立法者對於這種只採行政罰而非刑事罰的用意，也當有顧及此種出入境攜帶外幣未申報或申報不實違規者不乏為旅客，如課予刑事罰責任，則訴訟程序的曠日廢時，必然給人民的人身及行動自由帶來極大不便，此種立法考量亦宜尊重。沒惟一律處以沒入，則是數量可能高達至人民無法負擔之程度，形成過苛之限制，惜本號解釋多數意見未能體會本院釋字第六四一號解釋的意旨，至為可惜。因此，借助於系爭條文之外的「寬減條款」就有其必要性。
按行政罰法之立法目的乃是作為規範所有行政罰案件的準據法，除非個別法律有明文排除外，行政罰法的規定應拘束所有行政罰的案件，包括行政機關與司法機關在內，從而行政罰法第八條第二項寬減條文即有適用之餘地。行政法院拘泥於系爭條文的字面解釋，而採否認見解，即不免謬誤。 |
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