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【熱門時事解析】該發？不該發？─從預算之角度看退休軍公教人員年終慰問金<註1>
在不景氣的時代，萬物階漲只有薪水不漲的狀況下，近來退休軍公教人員年終慰問金成為眾矢之的，軍公教人員退休後是否該領年終慰問金，成為新聞媒體報章雜誌每天都在談論的重點話題。在輿論壓力下行政院長陳沖提出應檢討的承諾，但目前執政黨內部都還喬不攏，對於這筆年終慰問金要怎麼怎麼發現在還是未知數。惟政府要發慰問金就是政府要花錢，而政府要花錢的前提是要有預算，然這筆支出係有經過立法院審議過的法定預算，惟預算之性質為何，系爭預算又是如何編列，以及是否有法源依據，將成為本文所要探討之重點。
壹、預算之定義與性質
學者認為從財政學角度來看預算係指「國家在一定期間內，由行政機關預計政府經費支出之需要與收入之財源，使之收支平衡而擬編之計畫，經立法機關議定，作為該時間之收支準則」；而從財政法的觀點來看預算係「國家原則上於一會計年度內已收入與支出為中心所訂立之財政計畫，經議會議決而成立，授權並課政府以執行義務之制度」，見解上雖略有出入但總的來看，預算之重點在於需經過「立法機關之同意」，以作為該年度政府「執行預算之權限依據」，即預算法第1條第2項：「預算以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的。」
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而預算之性質為何？因其制定之程序之不同與其施行有期限之限制之關係，學說上對於預算之性質有三種不同之見解：
（一）預算行政說：此說認為預算僅拘束政府，不發生以人民為對象之對外效力，且其效力通常僅以一年為限，而議會同意係事先給予承認之形式罷了。
（二）預算法規範說：此說認為預算係國家該年度財政行為之準則，經國會議決所定之國法的一種形式，非普通所謂之僅屬歲入歲出之估價單，而是規律的政府行為之法規範。
（三）預算法律說：此說則認為預算只是制定程序及效力與一般法律有所差異，惟此等差異僅只表示預算之特殊性而不影響其法律性質。
我國實務上之見解首見於司法院大法官解釋第391號，大法官解釋將預算定性為「措施性法律」，其原因有三：
（一）法律案無論關係院或立法委員皆有提案權，預算案則祇許行政院提出。
（二）法律案之提出及審議並無時程之限制，預算案則因關係政府整體年度之收支，須在一定期間內完成立法程序，故提案及審議皆有其時限。
（三）預算案、法律案尚有一項本質上之區別，即法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同。
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故大法官認為「預算案實質上為行政行為之一種，但基於民主憲政之原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律者，以有別於通常意義之法律。」此一說法在司法院大法官解釋第520號<註2>中又再度被提及。
對此學者認為雖然大法官採用了「措施性法律」這個比較偏向預算法規範說的用詞，但從解釋文內容來看應較接近預算行政說。惟學者認為雖然預算在名稱及規範形式上與法律完全不同，在法定程序上雖多了後續之決算程序，但在法律應有之社會性、一般性與強行性上，仍有相當程度之類似，故學者肯認預算與一般法律有所區別，但不足以正當化預算行政說，應較偏向於預算法規範與預算法律說之間。
貳、預算之編制與法源依據
按預算法第二章「預算之籌劃及擬編<註3>」中之條文觀之，我國之預算之編制係歸屬於行政機關，雖憲法第59條<註4>僅明文行政院應「提出」預算案，但從理論上或實際上來看皆採此見解，原因除預算法第二章之規範之外，另有：
（一）預算大部分皆由行政機關執行，以實現政策及履行政府之法定義務，因此由其編制最能符合實際需要，才能使財政計畫不致與現實乖離。
（二）立法機關之構成員無足夠之專業能力可資編制預算，且編制可能扭曲整體之資源分配，並且減弱預算同意制度原先所具有之權力制衡色彩，另就著理之人力、物力資源而論，現制下之配備無法擔當編制預算的責任大任。
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學者認為預算之編制權歸屬於行政機關非本質上之必然，反而有濃厚之機能論色彩，惟我國目前全由行政院一手編制預算的作法，仍有人民需求難以精確反應，資源分配缺乏制衡機制的問題（尤其在立法院無預算增額修正之情形下<註5>），非無改善之空間。
然而預算之編制是否需要有法律之依據，對此預算法中並無規定，學者則是從預算和法律之關係出發，論述預算與法律不一致的情況，可分為「有法律無預算」與「有預算無法律」兩種情形。以下分別論述之
（一）有法律無預算：在歲入部分按預算法第24條本文規定「政府徵收賦稅、規費及因實施管制所發生之收入，或其他有強制性之收入，應先經本法所定預算程序。」本應有法律授權及預算依據，使得執行，但行政機關依法行政之結果將使之成為預算外收入，可以追加預算之方式處理，惟實務上都直接併入決算辦理。
在歲出部分按預算法第25條第1項規定「政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。」因此預算外支出應受禁止。惟因法律規定而造成有義務性支出之情形時，此時仍不得為支出，將導致行政權限無由發動之情況。若可歸責於行政院，立法院可退預算案於行政院，要求重編；若係可歸責於立法院，則學者認為此時應該限制立法院之審議權之範圍。
（二）有預算無法律：當有預算卻無法律依據時，學者認為應看該收入或支出原因行為是否受到法律保留之拘束？因預算與法律之異質性，法定預算為財政行為之授權，法律則是對財政行為之原因行為之授權，效果不同，故此時除非有例外規定，否則預算並非屬法律保留原則所稱法律，不生法規創造力，故應無法行使該預算。
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參、退休軍公教人員年終慰問金之法源依據
對此我們回到本文所要討論的退休軍公教人員年終慰問金之部分來看，該部分並無法律之依據，行政機關每年係依據行政院公布之「軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」來編列該筆預算，依據系爭注意事項對於發給之項目與對象大致可分成兩部分，（一）年終工作獎金：各級政府年度總預算所列員額與年度進行中經核准增加員額之現職軍公教人員（含技警工友），及於該年中退休（役、職）、資遣、死亡人員；（二）年終慰問金：按月支領退休給與之各級政府退休（役、職）人員（含軍職支領退休俸、贍養金、生活補助費及半俸人員）及按月致送禮遇金之卸任總統副總統。
然而系爭辦法中發給之對象其本薪或退休金皆有不同之法律所規範，公務人員有「公務人員俸給法」、退休人員有「公務人員退休法」做為法源依據，亦即行政機關每年依據上述兩法編列預算，然對於年終工作獎金與慰問金部分並無法源依據，僅有行政院所發佈之行政規則。蓋對於每個月應支出之薪俸與月退金，皆有法律規範，係屬符合法律保留原則；但每年都會支出之年終工作獎金與慰問金部分，並非一時特殊之支出，已經行之有年，僅以行政規則作為依據，在法律保留原則上應有相當之疑義。
肆、結論
預算係由行政機關編制之計畫，經立法機關同意以作為該年度之財政收支之依據。而預算雖具有授權之意義，但其授權之內容僅限於財政行為之授權，對於該財政行為之原因行為，仍須依其原因行為之法律依據。而軍公教人員年終工作獎金及慰問金雖每年都有編列預算，但其並無法律依據，僅有行政院公布之行政規則，在法律保留原則上應有相當程度之疑義，惟該筆支出目的在於「安定軍公教人員生活<註6>」，且比照一般企業多數都有發給年終獎金，立意甚好，但仍需有法律依據為尚。若為考量每年政府財政狀況而應有所調整，本文建議應可於法律規定中授權行政機關為之。至於退休軍公教人員年終慰問金部分，應可屬退休金之一部分，更應納入「公務人員退休法」中一併考量，使可平撫目前社會之疑義與反對聲浪。
註釋：
1.本文中論及之預算法相關之內容參照蔡茂寅（2008），《預算法之原理》，台北：元照。
2.司法院大法官解釋第520號：「預算案經立法院通過及公布手續為法定預算，其形式上與法律相當，因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同，本院釋字第三九一號解釋曾引學術名詞稱之為措施性法律。」
3.預算法第28條至第47條
4.憲法第59條：「行政院於會計年度開始三個月前，應將下年度預算案提出於立法院。」
5.司法院大法官解釋第264號、第391號
6.100年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項第1項：「為安定軍公教人員生活，特發給年終工作獎金或慰問金。」
資料來源：保成法政網站-熱門時事解析
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