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【熱門時事解析】都更風暴—從文林苑一案出發（下）
（二）公聽會之通知非都更案中重要之點
從裁定本文中可知，上訴人花費相當之篇幅在論述公聽會之通知上訴人等並無收到，進而推論認為公聽會之效力有瑕疵，這前提應是在於公聽會具有相當程度之法律效力，而此法律效力會影響上訴人不願意參加都更的表達效力，法院亦花了相當之篇幅在回覆這點。
然從前一點的論述我們可知，公聽會僅具有聽取意見之效力，並不影響所有權人表達意見之效力。故法院對於公聽會之通知認為應可與股東會相同採發信主義即可，然上訴人係認為應採到達主義，才不會侵害上訴人之意見表達權利。對此本文亦與法院採相同見解，從對於公聽會之法律效力之一貫見解，所有權人因有其他手段可以表達其不願參加都更之意思，亦不因所有權人未參加公聽會而有失權效之結果，故無須加重公聽會主辦人對於通知發送之義務，蓋本文認為對於公聽會之通知採發信主義即可。
關於本爭點，上訴人應有其他更重要之爭點須爭執，花如此篇幅在爭執與論述上訴人等並無收到通知，本文認為有捨本逐末的感覺，因此本文將在下面花相當之篇幅論述本文認為上訴人應大量偏重之點，即都市更新範圍劃分方式與手段是否合理，與其是否具有如此重大之公共利益須犧牲上訴人之財產權。
（三）都市更新範圍之法定劃定程序(註1)
都市更新程序 ：
在論述系爭案是否有不合理之處之前，本文將先從法條出發，簡述都市更新區域劃定之法定程序。
按都市更新條例第11條：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」又按台北市都市更新自治條例第12條：「經主管機關劃定應實施更新之地區，其更新單元劃定基準應符合下列規定之一：
一、為完整之計畫街廓者。
二、街廓內面積在二千平方公尺以上者。
三、街廓內鄰接二條以上之計畫道路，面積大於該街廓四分之一，且在一千平方公尺以上者。
四、街廓內相鄰土地業已建築完成，無法合併更新，且無礙建築設計及市容觀瞻並為一次更新完成，其面積在一千平方公尺以上者。但其面積在五百平方公尺以上，經敘明理由，提經審議會審議通過者。
五、跨街廓更新單元之劃設，其中應至少有一街廓符合第一款至第四款規定之一，並採整體開發，且不影響各街廓內相鄰土地之開發者。
前項所稱街廓，係以基地四週面臨計畫道路為原則，如因基地鄰接永久性空地、公園、廣場、堤防、河川等，其鄰接部分邊界得視為街廓邊界。」
都市更新條例第22條第1項：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第七條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過五分之四同意者，其所有權人數不予計算。」第2項：「前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第十二條之規定。」
（四）採取多數決的方式決定是否都更
從都市更新條例第22條第1項可知目前對於原住戶是否接受都市更新案件採取的方式係採多數決的方式，以所有權人數、建築面積、土地面積等來設定門檻，必須達到一定門檻之後才能通過，簡單的說採取的是多數決（有的是過半有的要高於五分之三）。
此時只要能夠取得達門檻數的同意權即可取得符合都更法律規定之要件，然而這成為本案最令人詬病之處，系爭案件中若將王家兩戶排除在都更案之外，並不會影響都更案之成立，就因為法律之規定如此，造成只要建商劃好範圍，不論是否為必要，只要可以取得達門檻之同意數，就可以通過審核。可知系爭法律對於財產權之保障有著極大的漏洞。
（五）主管機關僅就要件作形式審核
另從上述都市更新條例第11條可知，得自行劃定區域進行都市更新，至於可否成立都更案件，主管機關僅就是否符合法定要件進行形式上之審核，以及是否符合各地自治條例所規定之要件。然於系爭案件中，係由建商主動劃定一定區域，希望可以進行都市更新，而台北市政府亦僅依台北市都市更新自治條例第12條第一項來進行要件審核，而系爭案從法院裁定可知係符合該項第4款之要件，故法院認定台北市政府之審核並無違法之處。此部分因為面積大於一千平方公尺，蓋僅單純從要件做形式上之審核，對此主管機關並無裁量空間。惟對於主管機關僅能從形式上去審核此點，及成為在系爭案件發生後本法令人詬病之處之一。
（六）獎勵容積率成為幫兇
為增加建商或原住戶等參與都市更新之願意，都市更新條例第44條與台北市都市更新自治條例第19條皆訂有獎勵辦法，以獎勵容積率之方式增加意願。而此規定之原意本為良善，但就因為此辦法與依其所定訂之評定辦法規定中，有更新面積越大獎勵越多的狀況，促使建商冀望取得更大之更新範圍，在面積與容積皆增加後，建坪可以更大，以換取有更多的房屋可以銷售之利益。故此規定成為系爭案件爆發的幫兇之一。
（七）財產權保障與公共利益
從上述本文見解中第四點可以發現目前都市更新案件採取的是多數決的方式，原來系爭法條制定時目的應係為了解決在集合租宅的更新案子中或更新面積較小時，若無法取得全體同意時，容易因為一兩戶不同意，而使整個都更案無法通過，將使本法施行之機會大為減少，故而採取多數決的方式，並以財產補償的方式來處理。
惟按大法官釋字第400號以及第440號首先揭示：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」對於例外必須犧牲個人財產權部分則認為，「惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。」可知大法官認為在特定之條件下，即憲法第23條中的增進公共利益的前提下，才能讓財產權保障退居次要，而此時形成個人財產權的特別犧牲。
上述兩號大法官釋字都是國家徵收土地之情況，國家此時即為公共利益之代表，在釋字中大法官認為必須以有公共利益為前提，在有「必要」時，才得使各人為財產權之特別犧牲。而都市更新案中，因為多數人之財產權行使處分之間出現了衝突，在多數願意更新的情況下，的確是形成了公共利益，然而在是否為「必要」此點上，並無特別之規範，完全只是以多數決來操作。在國家為了公共利益行使公權力時都要求要在「必要」時才得犧牲個人，此時多數的財產權所形成之公共利益，難道不需要以在「必要」時才可犧牲嗎？系爭都更案即碰觸到此問題，對此部分是否有財產權侵害之必要，當事人應可提起大法官解釋。而主管機關對都是更新條例等法規亦有檢討之必要。
蓋對於都更條例等法規中應可增加主管機關審查時之必要性的審查空間，使得「必要」之點可以被審查，並使不同意都更案的個人之財產權有一定之保障，另外獎勵容積率部分也應該有所調整，否則建商將可以以利為先。
五、結論
本文從最高行政法院的裁定出發，先探討了系爭案件中所突顯目前都市更新所出現之問題。首先法院已經明確表示公聽會之目的僅在聽取意見，當事人若無出席並不影響其權利之行使，即明確排除有失權效之問題。然而都市更新條例等相關規定中對於財產權之保障有明顯漏洞，雖然係為保障公共利益，但因給予行政機關在審核時有審查之空間，在有「必要」時才得犧牲個人之利益。最後希望系爭案件在提起大法官釋憲之後，大法官可以對於財產權保障與公共利益之間的界線有更明確之表示，更期望主管機關可以盡快提出法律修正案，解決目前的問題。
註解：
1.內政部營建署，都市更新程序網頁
http://twur.cpami.gov.tw/wiki/w-detail.aspx?ID=VzIwMDkwNzA4NjMzODI2NjEzOTE0MTEzNTgz
資料來源：保成法政網站-熱門時事解析
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