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大法官審理案件法之修正兼論大法官解釋制度與效力（下）
二、審查標的為行政規則
當大法官解釋之審查標的為無立法者授權的行政規則時，解釋宣告後之效力如何，因審查標的為行政規則非法律或命令，在解釋之效力上將會因為行政規則無立法授權，且又因為標的為不同類型之行政規則而有差異。蓋按行政程序法第159條(註1)大致上把行政規則分成四大類，按該條第1款有組織性規則與作業性規則，而第2款又分為解釋性規則與裁量性規則。而這四類不同類型之行政規則，因其作用不同，效力也有不同。
除了解釋性行政規則外，另外三種行政規則，其效力與法律命令相同，皆為從行政規則公布日起生效。唯獨解釋性行政規則之效力較為特別，因解釋性行政規則之目的在於「協助下級機關或屬官統一解釋法令」，所以係依附原法律或命令所為之解釋，故按司法院釋字第287號指出「行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，固應自法規生效之日起有其適用。」所以其效力並非自該解釋性行政規則公布日起生效，係例外有溯及自期解釋之標的法規生效之日起生效。接下來就將對大法官解釋標的為行政規則時，系爭解釋宣告之效力為簡單之整理：
(註1) 行政程序法第159條：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰
一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。
二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」
(一)解釋標的為組織性、作業性與裁量性行政規則
因為組織性、作業性與裁量性之行政規則之生效與一般之法規範相同，蓋於司法院大法官為解釋宣告時，系爭解釋效力與一般之法規範亦相同，並無特別之差異，不論是合憲時有簡單合憲、合憲非難與警告性合憲，或是於違憲時有違憲但不失效、違憲並立即失效、違憲定期失效或違憲溯及失效，皆為大法官在為解釋宣告時可以選擇之方式。惟行政規則因為其對於整體法規範之安定性與法秩序之影響較低，故大法官在為違憲宣告時多採立即失效較多。
(二)解釋標的為解釋性行政規則
於大法官解釋標的為解釋性行政規則時，因解釋性行政規則之效力係附著在其解釋標的之法規上的，所以在大法官為解釋宣告時其效力，會與解釋標的為其他法規命令或行政規則不同，不得用一般的解釋宣告之效力來理解。又因司法院釋字第287號：「惟對同一法規條文，先後之釋示不一致時，非謂前釋示當然錯誤，於後釋示發布前，主管機關依前釋示所為之行政處分，其經行政訴訟判決而確定者，僅得於具有法定再審原因時依再審程序辦理。」表示若解釋性行政規則前後不一致時，係見解之變更，並非前解釋當然錯誤。蓋在大法官解釋宣告合憲時，應無疑義，惟若大法官宣告違憲時，就會有差異。此時就要先區分大法官係為那一種類型之解釋（即該案之聲請，係依據哪一條文聲請），會因為憲法解釋與統一解釋而有所不同。
若該案係依據司法院大法官案件審理法第7條聲請，此時大法官所為之解釋為統一解釋，蓋大法官解釋係在統一見解，雖然可能會有大法官所為之解釋與原來解釋函令見解不同，甚至認定原行政機關所為之解釋有違憲之可能，惟大法官之解釋係在統一見解，故此時應為見解之變更。即應採司法院釋字第287號之見解，原行政機關之見解並非當然錯誤，但對於聲請之案件應該與例外保障，可依據大法官解釋為提起再審。
然而若系爭案件係依據司法院大法官案件審理法第5條聲請，則此時大法官所為之解釋即為憲法解釋，蓋此時大法官係在審查系爭解釋函令有無牴觸法律或憲法之可能。當大法官審查認為系爭解釋函令有違法或違憲之情事時，其效力應與原來解釋性行政規則之生效要件相同，在大法官認定違法違憲生效時，亦溯及至該解釋生效起失效，也就是自始該解釋就無效。若大法官認為有法安定性等法秩序必須要維護時，即可宣告自解釋公布日起失效或是定期失效。故解釋性行政規則宣告違憲時，其效力應以溯及失效為原則，立即失效為例外。對此有學者提出德國立法例之見解，將法律違憲與法規命令違憲之效力與予區分，前者影響法律秩序與重大公共利益較大，因此常有必要給予過度期間，以維持法律秩序安定性；反之，後者傾向於溯及既往失其效力，以維護關係人權益(註2)。
(註2) 陳清秀（2011），〈課稅解釋令函被宣告違憲後，納稅人可否申請退稅？〉，《月旦法學教室》，104期，頁90。
參、司法院大法官審理案件法修正重點(註3)
本次修正，以「解釋制度司法化」、「審理程序透明化、精緻化」、「權利救濟實益化」、「案件審理高效化」為取向，重點如下：
(一)
解釋制度司法化
- 為符合司法化取向，就審理案件之組織予以法庭化，區分行使職權之法庭為憲法法庭及統一解釋法庭，不再以會議方式行之。
- 增訂言詞辯論之一般程序，並明定特定案件應行言詞辯論。
- 就案件之決定程序規定其評議及評決事項，以使符合一般法庭之評議程序。
- 明定裁判書格式及其應記載事項。
(二)審理程序透明化、精緻化
- 修正草案將由現行法之35條條文，擴增至109條，分九章明確區分一般程序之共同事項及各種程序之特別規定，以期透過規範密度之強化，而達釋憲功能之提升。
- 為符合司法化取向，除審理組織法庭化外，並力求程序之透明化，參考美國法庭之友制度，增訂審理案件時程之公布，使各界有機會主動表示意見，以助於消弭歧見，而達司法資源有效運用。
- 此外亦規定言詞辯論筆錄、評議簿之閱覽，言詞辯論程序得以視訊直播等事項。
- 現行制度關於不受理決議雖亦附具理由，惟如有不同意見則未隨同公布，修正草案則規定，如大法官對於不受理裁定提有意見書者，亦與不受理裁定一併公布，此亦為強化程序透明之ㄧ環。
- 合理修正機關聲請之要件，明定須國家最高機關或獨立機關始得聲請，以落實行政程序之最後性，使國家機關能充分發揮其權能。
- 將現行法所定立法委員現有總額三分之一聲請之人數，降低為四分之一連署即可聲請，以使能充分反映其所代表之民意。
- 整合現行實務及相關法制，增訂法院聲請程序、總統副總統彈劾案審判程序及地方制度爭議解決之程序；並配合大法庭制度，增訂不同審判權終審法院聲請統一解釋程序。
(三)權利救濟實益化
- 增訂人民得不待用盡審級救濟程序，而得於法院審理程序中即可提出違憲審查聲請。
- 明定宣告法令立即失效或定期失效，原因案件之救濟程序，以及法院裁判案件時之適用情形。
- 對於定期失效之宣告，授權法院裁判於適用上，能審酌人權保障及公益之維護，而得裁定停止案件之審理程序，以力求充分保障人權。
- 就實務上業已作成之暫時處分及消極審判權衝突裁決之規範，予以整合明定，以強化權利救濟之實益。
(四)案件審理高效化
- 為解決現行法規定合憲違憲解釋均須達2/3門檻，常致案件評決不易之困境，修正草案規定違憲判決應達2/3以上門檻，未達者即應為不違憲之判決，以使案件一旦付諸評決，即能獲得明確結論。
- 裁判採主筆大法官顯名制，明定判決主文應經參與審理之大法官充分合議並依法評決後，由大法官一人依合議結果主筆撰寫判決書，並予顯名，使裁判理由無須再經冗長之文字討論，以期有助於提升審理案件之效率。
- 增訂審理案件之期限規定，原則上案件之審理應於期限內先決定是否受理，俾外界知悉並有機會提供意見，此後並限期作成裁判，以促案件能於合理期限內審結。
肆、結論
大法官解釋在我國除了有憲法解釋之外，尚有我國特有的統一解釋此一類型，然而其各自之聲請依據條文不同，當然解釋之效力亦有差異。憲法解釋原則上係審查標的有無牴觸憲法或法規，而統一解釋係為一合乎憲法之統一見解。
而大法官之宣告又可以因為宣告之內容不同而有不同之效力，此外又會因為解釋之標的不同，產生不同之影響。原則上在合憲解釋部分，因為係合憲之結果，所以不會有如何失效之問題，只是大法官經常會在宣告合憲時，順便為警告等提醒。然而在違憲宣告時，就會因為如何失效產生不同之情況，通常大法官若沒有特別表示，多為於宣告時立即失效，或是為了法安定性而有定期失效，或是例外需要特別保障而有溯及失效之情況。惟當解釋審查之標的為解釋性行政規則時，因解釋性行政規則其效力係附著在其解釋之原法規之上，固有不同之情況，原則上應是溯及失效，例外才為立即失效過定期失效。應特別區分，不可混為一談。
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