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都市更新之正當法律程序─從司法院大法官釋字第709號出發(下)
九、 舊都市更新條例第22條第1項合憲
查上開規定之同意比率均已過半，並無少數人申請之情形；而斟酌都市更新不僅涉及不願參加都市更新者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現、願意參與都市更新者之財產與適足居住環境之權益，以及更新單元周邊關係人之權利，立法者應有利益衡量空間；且有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由。立法者於斟酌實際實施情形、公益受影響之程度、社會情狀之需要及其他因素，而為上述同意比率之規定，核屬必要，且於相關利益之衡量上亦非顯失均衡，自未違反憲法上比例原則，亦無違於憲法要求之正當行政程序。惟有關機關仍應考量實際實施情形、一般社會觀念與推動都市更新需要等因素，隨時檢討修正之。又依本條例之規定，都市更新處理方式分為重建、整建、維護三種，其對土地及合法建築物所有權人權益影響之程度亦有重輕之別，則法律就相關申請之同意比率，允宜有不同之規定。另為使同意比率之計算基礎臻於確實，在同意都市更新事業計畫之徵詢時，是否應將權利變換內容納入同意之項目，以及在徵詢同意後，實施者就經同意之都市更新事業計畫之內容有變更者，是否應重新徵詢同意，亦應予檢討改進。
十、 舊都市更新條例第22條之1(註5)合憲
舊都市更新條例第22條之1規定係參考九二一震災重建暫行條例第17條之2規定而增訂，其目的係考量於同一建築基地內有多幢大樓，部分建築物因災害受損倒塌時，以該受損倒塌部分計算同意比率，較可迅速有效解決重建之困難問題。再者，既已因災害造成毀損，如能促使受損建築物迅速重建，自亦有避免危害擴散以維護公益之意義。準此以觀，該條規定之立法目的洵屬正當，且依其規定計算同意比率，當可迅速有效達成其立法目的。復考量受損倒塌之建築物已危及人民之生命、身體、財產與居住自由等權利，而有災後迅速重建、避免危害擴散之必要性與公益性，則上開規定以各該幢(或棟)受損建築物區分所有權人之人數、區分所有權及其基地所有權應有部分為同意比率之計算基礎，核屬必要，且於相關利益之衡量上亦非顯失均衡，自與憲法上比例原則無違。惟考量同一建築基地一體利用與同時更新在居民權利保障與公益實現上較具意義，且為避免因割裂更新而可能產生之不良影響，如無窒礙難行之情形，宜儘可能使同一建築基地之其他幢(或棟)參與更新，故上開規定未設有受損建築物居民或其委託之實施者於都市更新事業計畫報核前，應先徵詢同一建築基地之其他幢(或棟)居民是否有參與更新意願之規定，亦有未周，允宜檢討改進。
十一、 都市更新條例第22條第3項與第36條第1項前段不予受理
聲請人之一據最高行政法院100年度判字第1905號確定終局判決，指摘都市更新條例第22條第3項(註6)中有關之規定違憲乙節，經查該確定終局判決並未適用上開規定，自不得以之為聲請解釋之客體。另同法第36條第1項前段(註7)規定中，有關授權實施者得代為或請求主管機關代為拆除或遷移，並課予主管機關代為拆除或遷移義務之規定違憲乙節，經查確定終局判決均未適用該項規定，自亦不得以之為聲請解釋之客體。綜上所述，應不予受理，併此敘明。
貳、 學者相關評析
對於大法官釋字第709號解釋，學者對於內容有一些不同的看法與見解，故接下來提出幾點較為重要的。
一、 關於解釋標的
聲請本號大法官解釋所依據之判決主要涉及：
1. 都市更新條例第10條第1項
2. 都市更新條例第10條第2項
3. 舊都市更新條例第22條第1項
4. 舊都市更新條例第22條之1
此四個條文，然而大法官於解釋理由書中表示雖未聲請，但與本案有重要關連性，故將舊都市更新條例第19條第3項前段一併納入審查範圍。然而對於有聲請的都市更新條例第22條第3項與第36條第1項前段卻直接以「確定終局判決均未適用該項規定，自亦不得以之為聲請解釋之客體」為由不予受理。對此學者表示大法官對於解釋標的的選擇經常會把未經判決適用的條文以具有重要關連性為由納入解釋標的之中，本號解釋大法官亦有利用此方式擴大解釋標的，然而對於一樣具有實質關連性的且經聲請的兩個條文排除在外，非不能也，實不願也(註8)。
二、 關於解釋準據(註9)
在本號大法官解釋理由書中，表示本案涉及人民財產權與居住自由。對此學者表示關於財產權部分，主要是延續釋字第400號解釋的文字，彰顯財產權「存續保障」的防禦面向。然僅強調「存續保障」功能，是否意味都市更新法制不得採取「剝奪土地所有權、提供金錢補償」之方式，不得而知。另一方面，在居住自由部分，此次解釋使「居住自由」與「遷徙自由」互相脫離，可謂是一項突破，不過內容依舊沿用「居住及遷徙自由」不分的闡述，殊為可惜。
學者並解釋所謂的居住自由係以「住宅」為核心的基本人權，屬於一種「空間上」的人權保障及人民營私生活之基本自由。透過「居住自由」之憲法保障，隔絕出屬於個人「私領域」的空間範疇，排除來自外界的干擾與侵擾。而遷徙自由則是選擇居所地點的自由，也是個人生活形成最基本的空間要素，相對於居住自由，遷徙自由則是移居任何住所之自由，側重於居住位置的改變，然須有一定持續性之居住停留，故與單純的「行動自由」有所區隔。然本號解釋特別關注的「被強制遷離其居住處所」問題是否為「居住自由」之保護範圍所涵蓋，抑或應屬遷徙自由之問題，即非無斟酌與商榷之餘地。
三、 都市更新中的公共利益(註10)
都市更新既以增進公共利益為目的，然而都更條例之「公共利益」詮釋上，實務與學界最常引用的，即吳庚教授的見解認為：「公益不是整個社群或是其中大部份成員利益的總合；而是各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態。」而且更進一步認為：公共利益與私人利益並非必然處魚香對立的狀態，公共利益應該是整合多數人利益與少數人的利益後，呈現之一種「理想的整合狀態」。從而「多數尊重少數，並整合少數利益」後的狀態，始有資格稱為「公共利益」。
而都市更新中的公共利益除了客觀要件上要符合1.建物未符合安全交通基本需求2.而且外部環境惡劣之雙重標準外；在主觀要件上，原則應以都更執行單元內所有權利人之同意為必要，除非有高度客觀急迫危險外，不得單純以多數決機制，強制少數不同意都更者參與都更，並進一步剝奪其所有權。要件都符合的情況下，才是理想的利益整合狀態。
四、 都市更新條例第36條第1項
按都市更新條例第36條第1項規定，該條文賦予都市更新實施者可以請求當地主管機關協助拆除或遷移土地改良物。然在法治國家的法律制度下，強制力由國家獨佔，強制執行僅得由公權力實施之，但須有「執行名義」。而現行法制中，得為強制執行之執行名義者，主要是法院之確定裁判，或是相當於法院確定裁判者。此外，我國尚容許行政機關以「行政處分」課予一定之義務，並於義務人不履行義務時，逕以該行政處分為執行名義，強制執行之。即有學者認為都市更新條例第36條第1項基本上是將國家的強制權力交到「實施者(私人、建商)手上(註11)。故有學者認為應將「代拆」條款予以刪除，回歸由法院裁判，並由法院強制執行的傳統方式(註12) 。
參、 結論
系爭大法官解釋雖然從正當法律(行政)程序出發，宣告一些條文違憲，惟仍有一些相關問題未解決，卻也提供一次修正都市更新條例的契機。而於2013年的立法院會期當中已經將本條例修正草案排入議程，但草案卻未正視都更條例中關於公共利益相關規定之問題，未為適當之修正，著實可惜，只能冀望在草案通過之前能有更為充分之討論與調整。
【註釋】
註5.
舊都市更新條例第22條之1規定：「依第七條劃定之都市更新地區，於實施都市更新事業時，其同一建築基地上有數幢建築物，其中部分建築物毀損而辦理重建、整建或維護時，得在不變更其他幢建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分之情形下，以各該幢受損建築物區分所有權人之人數、區分所有權及其基地所有權應有部分為計算基礎，分別計算其同意之比例。」
註6.都市更新條例第22條第3項：「所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意」
註7.都市更新條例第36條第1項前段規定：「權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物，由實施者公告之，並通知其所有權人、管理人或使用人，限期三十日內自行拆除或遷移；屆期不拆除或遷移者，實施者得予代為或請求當地直轄巿、縣(巿)主管機關代為之，直轄巿、縣(巿)主管機關有代為拆除或遷移之義務；……」
註8.李建良(2013)，(都市更新的正當行政程序(中)：釋字第709號解釋)，《台灣法學雜誌》228期，頁29-34。
註9.本段參考李建良，前揭註8，頁34-36。
註10.本段參考林明鏘(2013)，(都市更新之公共利益：兼評司法院大法官釋字第709號解釋〉，《台灣法學雜誌》227期，頁123-125。
註11.李建良，前揭註8，頁42-43。
註12.林明鏘，前揭註10，頁135-137。 |
