都更風暴—從文林苑一案出發（上）

一、前言

民國101年3月底，台北市士林區的一場都更風暴在市府決定依法行政強制拆除下，爆出了目前我國都市更新的一大問題。目前都市更新在世界各地都在如火如荼的展開，東京六本木之丘與中城都是都市更新的知名範例，而2012年即將舉辦奧運會的倫敦，亦是打著都市更新的旗幟搶下奧運主辦權。都市更新這個讓多數人都抱持著可以汰舊換新，讓生活品質更好、讓這個城市更美麗的政策，在我國目前到底出現怎樣的問題。就讓我們從這次「文林苑」最高行政法院的裁定出發，探討目前我國法律上的規定是否有不妥之處，讓一個本來應該是美好的政策，演變成現在這個讓市府燙手的山芋。

二、裁定內容整理(註：最高行政法院100年裁字第1582號。)

（一）王家主張
1.公聽會不應採發信主義：
原判決認為都市更新條例所定公聽會之程序參與對於更新單元內之所有權人尚不產生損害或重大影響，認為可比照股東會通知採發信主義，顯然漠視都市更新條例所定公聽會之程序功能，並且過分輕忽土地及合法建築物所有權人在都市更新案中之權益與地位，顯有不適用都市更新條例第10條第1項及第19條第2、3、4項法規或適用不當之違法。

2.未收到公聽會通知：
原判決就本件擬具事業概要前及擬定都市更新事業計畫期間之公聽會，實施者均未寄發開會通知予上訴人之事實，均略而不提，僅論就參加人就擬定都市更新事業計畫後、審議前之公聽會是否合法通知上訴人參與之適法性。又本件上訴人間縱有親屬或鄰居關係，惟非代表彼等均時有往來連絡，豈能因嗣後因本件訴訟之協力行為，即認定紛爭發生前可將上訴人等一體視之。況參加人之董事長曾經前來遭拒之事，與上訴人知否參加人嗣後所舉辦之公聽會乙事，實無因果關係，原判決之認定顯有矛盾，而原判決稱本件都市更新單元範圍內之鄰居均知此事，不知所由為何。

3.都更範圍劃定不合理：
另查本件都市更新單元範圍之劃定，北側相鄰土地、南側相鄰土地之土地上建築物屋齡均與上訴人之建物相去不遠，卻僅因參加人與其相關權利人溝通納入都市更新單元範圍事宜，鄰地所有權人表示不願意參加而未劃入。但本件上訴人一再表明不同意、不願意參加更新，參加人仍執意予以劃入，明顯違反平等原則。再者，原判決所稱得自行改建之本件都市更新單元南側之有應公廟，惟該廟宇面積僅2.42坪，根本不可能自行改建，又原判決稱上訴人所有土地所在位置並無面臨建築線，均未敘明理論根據。

（二）裁定理由
1.公聽會之目的：
原判決業已就本件按都市更新條例第19條第2項規定，應舉辦公聽會，其目的僅在於聽取民眾之意見，無論是更新單元範圍內之土地、建物所有權人等相關權利人或一般民眾，在都市更新事業計畫擬定後，尚得以書面提出意見；並審諸都市更新程序係採取多數決，公聽會程序既僅在於聽取民眾意見，更新單元範圍內之所有權人尚不因未參與該公聽會，對其權利產生損害或重大影響。

2.應採發信主義：
故關於公聽會期日及地點之通知，應採發信主義，只要按應受通知者之住所或居所寄發舉行公聽會之通知時，應認已生通知之效力，至於應受通知者實際有無收受該通知在所不問。

3.應有收到公聽會通知：
參加人於舉行公聽會前，已按上訴人之住居所寄發通知，即已發生送達之效力。況上訴人王國雄已收受該通知；另上訴人王廣樹等三人則均因可歸責於渠等自己之事由致招領逾期退回，而上訴人王國雄與上訴人王廣樹等3人不僅為鄰居，亦為堂兄弟之親屬關係，渠等4人並一同向被上訴人陳情及共同提起本件訴訟，且上訴人王廣樹等3人於訴願及起訴狀所陳報之住所，亦為參加人前揭送達同地址。再者，上訴人亦自承參加人之董事長曾前來協商遭拒。

4.都更範圍之劃定：
本件更新單元範圍達1,923平方公尺，面積大於1,000平方公尺，街廓內相鄰土地計有13筆土地，小廟非屬本案相鄰土地，南側相鄰土地為91年3月25日始竣工之地上9層，地下2層之建築物，業已建築完成，確無法合併更新；另北側相鄰土地及南側相鄰土地，經參加人與其相關權利人溝通納入都市更新單元範圍事宜，鄰地所有權人表示不願參加，且該相鄰土地未納入，無礙於建築設計及市容觀瞻等情，符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4款之規定，本件都市更新單元範圍之劃定，於法並無違誤。

本件都市更新單元南側之郭元益糕餅博物館及廟宇等均位於建築線上而得自行改建，此與上訴人所有上開土地所在位置，並無面臨建築線，且為本件都市更新單元東南側之土地包圍之情形而無法改建不同。

再查本件於事業概要階段業已確定更新範圍，惟事業概要申請人賴科興在被上訴人劃定為應實施更新之地區自行劃定本件更新單元，雖符合臺北市都市更新自治條例第12條規定，但因可能造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元，申請人於舉辦事業概要公聽會時，一併通知相鄰土地及其合法建築物所有權人參加該公聽會，鄰地所有權人表示不願參加，自已符合臺北市都市更新自治條例第14條之規定。

依臺北市都市更新自治條例第14條為徵詢鄰地參與本更新案意見所進行之調查，自不包含更新單元範圍內之土地所有權人，上訴人指摘未對渠等進行訪談及徵詢意願，違反都市更新條例規定云云，亦無足取等情敘述甚詳。

5.廟宇改建與本案無關：
與系爭土地相鄰之有應公廟，究能否自行改建，則無礙於系爭土地建築設計及市容觀瞻，亦即與本件都市更新單元範圍之劃定無涉。

6.建築線部分有地籍圖可稽：
上訴人所有土地所在位置並未面臨建築線，此業經原審依卷內地籍圖等資料而判斷。

7.無違反平等原則：
本件都市更新單元範圍之劃定，北側相鄰土地、南側相鄰土地，因均面臨建築線上，尚可自行建築，與本件上訴人所有之土地因未面臨建築線而不能改建，且已列入本件都市計畫新單元範圍內情況不同，尚難相提併論而謂違反平等原則。

三、爭點整理

從本案的裁定可以大致可以整理爭點如下：
（一）公聽會的目的與其法律效力。
（二）聽會之通知應採發信主義或到達主義，與上訴人是否知悉有公聽會之舉辦。
（三）更新範圍之劃定，是否需要上訴人等之同意，與劃定範圍之過程是否合法合理。
（四）上訴人之土地是否可自行改建，而不參與更新。
本文因分成上下的關係，故對於需要較大篇幅論述之部分，將放在後面來論述。故對於第四個爭點，上訴人土地是否面對建築線部分，因與都更相關法律無涉，屬於較專業判斷之部分，再者王家兩棟建築曾經改建過，雖然說因此是否有面對建築線部分可能仍有爭議，故其否可以自行改建亦有問題，但因與本文將探討之都更相關法官無關，故本文將捨棄不論。

四、公聽會之目的與效力

按都市更新條例第10條第1項：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。」同法第19條第2項：「擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。」且按臺北市都市更新自治條例第14條第二項：「無法依前項原則辦理者，應於依都市更新條例第十條規定舉辦公聽會時，一併通知相鄰土地及其合法建築物所有權人前述情形並邀請其參加公聽會，徵詢參與更新之意願並協調後，依規定申請實施都市更新事業。」

從上述法條規定來看公聽會之目的在於利用公聽會舉辦之場合聽取都市更新範圍土地房屋所有權人之意見，而有意都市更新者亦利用此期間表明其都市更新之意圖，並於公聽會中藉此機會與所有權人溝通談妥條件達成合意，使該都市更新案能符合法定之要件。如同裁定中法院所提其目的僅在於聽取民眾之意見。

然所有權人或被邀請之人若無參與公聽會並於公聽會中表達其不願參與之意見，是否會因此產生類似失權效的效力。若從上述公聽會之目的來看，其目的應僅在於聽取意見，並無達成任何法律效果之目的，而所有權人與申請人系利用公聽會之機會協調，期望可以達成共識，故應無失權效之效力。再者按臺北市都市更新自治條例第14條第三項：「前項協調不成時，土地及合法建築物所有權人得申請主管機關協調。」可知當無法於公聽會中協調成功時，仍可利用其他機會與請求主管機關協助。若僅限定於在公聽會中有表達過不願參與更新的人才能於事後爭執，這樣公聽會之效力將過大，則此公聽會就必須具備相當之法律要件與效力才行，但從法規中對於公聽會之規定如此之簡單，應無失權效之效力。對此法院亦採相同見解，認為更新單元範圍內之所有權人尚不因未參與該公聽會，對其權利產生損害或重大影響。

對於公聽會之目的與效力，本文認為不論從法律解釋之角度或是法院之見解來看，其目的僅在聽取意見，也不會因此產生類似失權效之效力，對於所有權人來說才有一定程度之保障。