聲請案件得否提起再審（上）

刑事訴訟法 –指認

商品責任之探討

境外證人供述證據

103司特 五等 錄事 魏詩羚

釋字第717號

【重要性】★★★
【解釋日期】103.2.19

信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（本院釋字第五二五號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（本院釋字第五二九號解釋參照）或可得預期之利益（本院釋字第六○五號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（本院釋字第五八九號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則。

首先闡述信賴保護原則，且說明法規之變動若無涉法不溯及既往原則，雖原則上立法者有決定之空間，但仍須注意有無值得保護之信賴，以及是否符合比例原則。

授予人民經濟利益之法規預先定有施行期間者，在該期間內即應予較高程度之信賴保護，非有極為重要之公益，不得加以限制；若於期間屆滿後發布新規定，則不生信賴保護之問題。其未定有施行期間者，如客觀上可使規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。凡因公益之必要而變動法規者，仍應與規範對象應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異，俾避免其可得預期之利益遭受過度之減損。

說明不同情形的法規變動，對於信賴保護的考量有所不同。第一種情形，法規預定施行期間，這時候人民信賴的基礎最強烈，受最高度之保障；再者，若係施行期間屆滿而生的法規變動，則不生信賴保護之問題；最後，若是屬於未定有施行期間的情形，則仍須考量人民之信賴以及客觀上通常可能所生之信賴表現，而與公益為衡量。

銓敘部鑒於早期公務人員退休所得偏低，乃於六十三年十二月十七日訂定發布退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（已於一百年一月一日廢止；下稱系爭要點一）；嗣因於八十四年七月一日實施公務人員退撫新制，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸加一倍，造成部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付每月優惠存款利息之每月所得，高於同等級在職人員之現職每月所得，顯不合理，乃於九十五年一月十七日增訂發布、同年二月十六日施行第三點之一（參見退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第三點之一修正總說明），其第一項至第三項、第七項及第八項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資二十五年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。（二）最後在職經銓敘審定簡任第十二職等或相當職等以上，並依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之人員，核定退休年資二十五年以下者，以百分之七十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之零點五，最高增至百分之八十。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。但選擇依第六項第二款第二目第二子目計算主管職務加給者，應依前款規定，計算退休所得上限百分比。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。」「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。但已退休之公務人員認為以本點規定實施時待遇標準依前項第二款第二目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關切實審核者，得以該較為有利標準計算之。」「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第四項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」（下稱系爭規定一）限制公務人員退休後以公保養老給付辦理優惠存款之額度。教育部基於相同理由，於六十四年二月三日訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（已於一百年一月一日廢止；下稱系爭要點二）；嗣因於八十五年二月一日實施學校教職員退撫新制，亦於九十五年一月二十七日增訂發布、同年二月十六日施行第三點之一，其第一項至第三項、第七項及第八項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資二十五年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。但教師或校長服務滿三十五年，並有擔任教職三十年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長五年以上，成績優異者，自第三十六年起，每年增加百分之零點五，以增至百分之九十七點五為限。（二）大專校院校長或教師兼任行政職務支領相當公務人員簡任第十二職等以上主管職務加給者，核定退休年資二十五年以下者，以百分之七十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之零點五，最高增至百分之八十。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計；符合增核退休金基數要件者，自第三十六年起，每年增加百分之零點五，最高四十年，上限百分比為百分之八十二點五。但選擇依第六項第二款第三目第二子目計算主管職務加給者，應依前款規定，計算退休所得上限百分比。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第二款第三目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。」「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第四項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」（下稱系爭規定二）限制學校教職員退休後以公保養老給付辦理優惠存款之額度。惟系爭規定一、二（下併稱系爭規定）僅適用於核定年資兼具退撫新舊制年資之已退休支領月退休金及未退休擬支領月退休金之公務人員及學校教職員（下併稱公教人員），並未影響支領一次退休金、僅具有新制年資或舊制年資之退休及在職公教人員。

說明本案所涉兩項規定之內容，以及其適用範圍，僅限於核定年資兼具退撫新舊制年資之已退休支領月退休金及未退休擬支領月退休金之公教人員，且說明該二規定並未影響支領一次退休金、僅具有新制年資或舊制年資之退休及在職公教人員。

按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規（本院釋字第六二○號解釋參照）。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。系爭規定以退休公教人員每月退休所得不得超過依最後在職同等級或同薪級人員現職待遇計算之退休所得一定百分比之方式，對公保養老給付金額優惠存款設有上限，使其原得以優惠利率存款之金額，於系爭規定發布施行後減少，致其退休後之優惠存款利息所得顯有降低；同時亦減損在職公教人員於系爭規定生效前原可得預期之相同利益。惟系爭規定僅係適用於其生效後國家與退休公教人員、在職公教人員之間仍繼續存在之法律關係，並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關係。況且退休公教人員依據系爭要點辦理優惠存款，係以定期簽約方式辦理，對於已簽約而期限未屆至之部分，並未一體適用系爭規定。核諸上開說明，系爭規定之適用，尚無涉禁止法律溯及既往原則。

說明法不溯及既往原則，闡述真正溯及既往及不真正溯及既往兩者之定義及差異，而多數意見認為本案所涉法規變動僅屬不真正溯及之類型，而不違反法不溯及既往原則。

系爭要點一、二（下併稱系爭要點）並未訂有實施期限，且其實施迄九十五年修正增訂系爭規定，歷時已久，客觀上可使規範對象預期將繼續施行，公教人員不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量。且公教人員退休後，多數無法如退休前按月領取相同額度之薪給，故符合優惠存款資格之公教人員於退休時，因有系爭要點之規定，多將優惠存款之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素；尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時，亦必然以此為其計算比較之基礎，從而應認得享優惠存款之退休公教人員就系爭要點所提供之優惠存款措施，在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得保護。

承理由書中第二段之內容，講解系爭要點一、二，屬未訂有施行期限之類型，需具體認定人民信賴利益與公益孰輕孰重，而本案多數意見認為，系爭要點，影響多數公教人員其退休之財務以及是否自願退休之規劃，應認已有信賴之表現，且該信賴利益在憲法上屬值得保護。

系爭要點自六十三年訂定以迄於九十五年修正，已逾三十餘年，國家各項社經發展、人事制度均有重大變動，公教人員之待遇、退休所得亦皆已大幅提升。且此期間之經濟環境與市場利率變動甚鉅，與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異。加以退撫新制之實施，產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得偏高之不合理現象。系爭規定係為處理此種不合理情形，避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔，進而產生排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出），以及造成代際間權益關係失衡等問題（銓敘部一○○年一月七日部退二字第一○○三三○三一七一號函所附說明書及教育部九十九年九月一日台人（三）字第○九九○一三六五三五號函參照）。且系爭規定亦有兼顧國家財政資源永續運用之重要目的。故系爭要點之訂定確有公益之考量。又系爭規定並未驟然取消優惠存款，而係考量優惠存款之制度，其性質本為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼，而非獨立於退休金外之經常性退休給付，始修正為一般退休制度應含之所得替代率，並納入高低職等承受變動能力之差異，暨參酌國際勞工組織所訂退休所得之所得替代率，設置所得上限百分比，以消除或減少部分不合理情形，緩和預算之不當排擠效果。衡酌系爭規定所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益，系爭規定所採措施尚未逾越必要合理之程度，故未違反信賴保護原則及比例原則。

雖前段多數意見說明公教人員有值得憲法保護之信賴利益，惟此段點出系爭規定變更之公益考量，而兩相比較過後，多數意見認為系爭規定之變更尚不違反信賴保護原則及比例原則。

公教人員退休制度，目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，俾使其於在職時得以無後顧之憂，而戮力從公。相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時，除應符合本解釋意旨外，亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。在衡量公教人員退休所得合理性時，對較低階或情況特殊之退休公教人員，應通過更細緻之計算方式，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。

此外，多數意見亦以提醒之語氣，指出政府所應注意之事項，避免對公教人員退休後生活之過度衝擊。

聲請人之一就臺北市政府教育局九十六年六月六日北市教人字第○九六三三八三六九○Ｊ號函聲請解釋部分，經查該函係臺北市政府教育局就個案所為之行政處分，非屬具抽象規範效果之法令，是此部分聲請，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，應不受理，併此指明。

針對聲請人就行政處分而提出聲請釋憲之部分，指出此不符合大法官審理案件法第5條1項第2款之要件（需針對抽象法規範為標的）。

【相關意見書彙編】

【陳春生大法官協同意見書，李震山大法官加入】

1. 陳大法官首先指出，本號解釋之背景在於民國八十四年採行退休新制時，對過去之優惠存款制度，未作通盤配套之適當處理，導致政府財政負擔逐年加重，例如民國一○一年政府為優惠存款支出之金額為新臺幣八○一億，民國一○二年為八○七億，至高峰期，政府所支出之利息補貼，可能高達八百億至九百億之間。此牽涉外國學界所主張之國家財政預算上之永續發展與世代契約（代際正義）問題。
2. 因此本號解釋理由書提及之「系爭規定亦兼顧國家財政資源永續運用之重要目的」具有重大意義，值得注意。蓋從國際上之發展趨勢，關於各國所關心之環境上永續發展，已走向總括之國家行為須考量永續發展，而不以環境保護為限。且陳大法官亦援引諸多比較法案，說明包括財政、教育、文化等領域，國家均應考量其永續發展及代際正義。
3. 最後陳大法官指出本號解釋不足的地方在於，本號解釋本可於解釋文或理由書中明確指出「世代契約」或「代際正義」之國家目標設定概念卻未一併點出；其援引比較法之例子，而回歸我國所面臨比較法上相似之問題，亦即我國憲法增修條文第十條第二項之「兼籌並顧」條款，是否足以適應此種要求永續發展亦及於廣泛各領域之國家行為？以及其解釋上，能否包含財政、教育、科學研究、文化、能源政策、老少世代間等內容，以承擔其作為永續概念之規範基礎，而能達到追求代際正義之目標？
4. 依現行條文解釋，恐只有修憲一途。而我國現行憲政秩序及政治環境下，修憲難度極高，幾為不可能之任務。因此，如本案牽涉我國整體財政上之未來規劃及政策，應提醒、要求立法者，考量永續發展原則與世代契約、代際正義之概念。陳大法官認為多數意見應以積極之態度，透過解釋，明白宣告類似國家目標設定之上述原則與概念，以具有法律以上位階效力之解釋高度，督促立法者嚴肅面對此問題，以補足現行憲法於此領域規範之不備，此應為最實際最有效之方式。可惜本號解釋，已失去此一機會。

【湯德宗大法官協同意見書】

1. 湯大法官先提出人民對法規之存續主張「信賴保護」者應具備三項要件：信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護。此部份之認定與多數意見並無不同。
2. 而關於有無違反信賴保護原則之認定操作，於確認人民對系爭法規之存續「具有信賴利益」後，接著便是「如何保護信賴利益」的問題。本號解釋之論理於此顯有補強之必要。而湯大法官提出更加細緻的判斷依據：
   
   (1) 信賴保護與法律不溯既往－第一層／概略的利益衡量
   就本件所涉系爭規定一與二之變動屬「非真正溯及」之情形，不在「法律不溯既往」禁止之列，此部份認定與多數意見並無不同。
   而針對意見書中第二段之釋示，似以是否涉及（真正）「溯及既往」為準，將對法規之信賴保護約分為兩類（級）：涉及（真正）「溯及既往」者，非有極為重要之公益，不得限制信賴利益；涉及（非真正）「溯及既往」者，則僅需為公益之必要，即得限制信賴利益。
   惟湯大法官認為，如此釋示尚未能闡明信賴保護之真諦乃在於利益衡量—「法規變動所欲追求之公益」 v. 「人民信賴法規存續之信賴利益」。引用法律不溯既往原則，旨在簡化（而非省略）信賴保護原則的第一層利益衡量。換言之，當法規變動不涉（真正）「溯及既往」（而屬不真正「溯及既往」）者，雖可「推定」法規變動所欲追求之公益大於人民信賴法規存續之信賴利益，而允許法規之變動；但如具有信賴利益之人民能舉證其信賴利益大於國家變動法規所欲追求之公益者，仍應例外地禁止法規之變動。前揭釋示應作如是解，始無違信賴保護之原則。
   
   (2) 信賴保護原則與比例原則－第二層／細緻的利益衡量
   法規不真正溯及適用而能通過前述第一層概略的利益衡量者，猶應注意採取「適當」之保護措施。
   關於適當之保護措施，解釋理由書提及不同緩衝效果的信賴保護措施。惟以本件事實為例，雖系爭規定一及二並不適用於兼具退撫新、舊制年資，而選擇一次支領退休金之退休公教人員，但依本號解釋之論理，一次退與月退既同屬繼續性法律關係，則政府並非不得調降（減少）一次退公教人員之公保養老給付優惠存款之額度（本金），然兩者之信賴利益強度顯有不同。
   又，本件解釋雖明言，尚未退休而擬支（含兼）領月退休金之公教人員，對系爭規定一及二亦具有信賴利益。惟，其信賴利益之強度與支領月退休金之退休公教人員，顯不相同。本件解釋文與解釋理由書雖數度提及，系爭規定並未違反「信賴保護原則與比例原則」，但終未能說明兩者之關係：應按信賴利益之高低，進一步區分跨越新、舊法施行期間之繼續性事實或法律關係，並採取不同緩衝效果的信賴保護措施，始符合比例原則之精神。
   總言之，湯大法官認為本號解釋於信賴保護要件之完善，固有所進展，然猶未闡明信賴保護原則乃以比例原則為導向之利益衡量原則，內含至少兩層（概略的與細緻的）利益衡量。功虧一簣，殊為可惜。