釋字第780號【駕車闖越平交道處罰案】

【事實背景】

聲請人於102年7月4日16時16分許，駕駛自用一般大貨車行經臺中市大慶街平交道（下稱系爭平交道），適逢系爭平交道設施運作中，系爭平交道於16時16分38 秒列車通過後 遮斷桿（器）開始升起，16時16分42秒警鈴再度響起，閃 光號誌顯示，16時16分46秒聲請人駕駛車輛往前行駛，系爭平交道警鈴持續響8秒後，遮斷桿（器）下降動作於16時16分51秒啟動。聲請人駕駛車輛於16時16分54秒至16時17分0秒間闖越平交道，並撞毀遮斷桿（器），經警員依行為時之道路交通管理處罰條例第54條第1款規定舉發，並移送交通部公路總局臺中區監理所處理，經該監理所以聲請人有 「警鈴已響、閃光號誌已顯示，闖平交道因而肇事」之行為，依同條例第54條第1款、第67條第1項及第24條第1項第4款之規定，對聲請人裁處新臺幣6萬元、吊銷大貨車駕照、 終身不得考領駕駛執照，並應參加道路交通安全講習。

聲請人不服，經用盡審級救濟途徑後，認確定終局判決所援用之系爭規定一、二、三有違憲疑義，於106年6月向本院聲請解釋憲法。

【解釋爭點】

道路交通管理處罰條例對於汽車駕駛人強行闖越平交道之處罰，是否牴觸憲法？

【系爭規定】

系爭規定一：中華民國101年5月30日修正公布之道路交通管理處罰條例第54條第1款規定：「汽車駕駛人，駕車在鐵路平交道有下列情形之一者，處新臺幣1萬5千元以上6萬元以下罰鍰。因而肇事者，並吊銷其駕駛執照：一、……警鈴已響、閃光號誌已顯示，或遮斷器開始放下，仍強行闖越。」

系爭規定二：道路交通管理處罰條例第67條第1項規定：「汽車駕駛人，曾依⋯⋯第54條⋯⋯規定吊銷駕駛執照者，終身不得考領駕駛執照。但有第67條之1所定情形者，不在此限。」

系爭規定三：同條例第24條第1項第4款規定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：⋯⋯四、有第54條規定之情形。」

【解釋文】

中華民國101年5月30日修正公布之道路交通管理處罰條例第54條第1款規定：「汽車駕駛人，駕車在鐵路平交道有下列情形之一者，處新臺幣1萬5千元以上6萬元以下罰鍰。因而肇事者，並吊銷其駕駛執照：一、……警鈴已響、閃光號誌已顯示，或遮斷器開始放下，仍強行闖越。」同條例第67條第1項規定：「汽車駕駛人，曾依⋯⋯第54條⋯⋯規定吊銷駕駛執照者，終身不得考領駕駛執照。但有第67條之1所定情形者，不在此限。」及同條例第24條第1項第4款規定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：⋯⋯四、有第54條規定之情形。」均未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民之工作權、財產權，及憲法第22條保障人民一般行為自由之意旨尚無違背。

同條例第54條第1款上開規定之適用，係以「警鈴已響、閃光號誌已顯示，或遮斷器開始放下」為要件，相關機關關於警鈴、閃光號誌與遮斷器之運作，就兩列以上列車交會或續行通過平交道之情形，未就前一列車通過後警報解除，至次一列車來臨前警報啟動，設最低之合理安全間隔時間，應依本解釋意旨儘速檢討改進，併此指明。

【解釋理由書】

聲請人林見合於102年7月4日16時16分許，駕駛自用一般大貨車行經臺中市大慶街平交道（下稱系爭平交道），適逢系爭平交道設施運作中，系爭平交道於16時16分38秒列車通過後遮斷桿（器）開始升起，16時16分42秒警鈴再度響起，閃光號誌顯示，16時16分46秒聲請人駕駛車輛往前行駛，系爭平交道警鈴持續響8秒後，遮斷桿（器）下降動作於16時16分51秒啟動。聲請人駕駛車輛於16時16分54秒至16時17分0秒間闖越平交道，並撞毀遮斷桿（器），經警員依行為時之道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第54條第1款（下稱系爭規定一）規定舉發，並移送交通部公路總局臺中區監理所處理，經該監理所以聲請人有「警鈴已響、閃光號誌已顯示，闖平交道因而肇事」之行為，依系爭規定一、道交條例第67條第1項（原處分漏載第1項，下稱系爭規定二）及第24條第1項第4款（原處分漏載第1項第4款，下稱系爭規定三）之規定，對聲請人裁處新臺幣6萬元、吊銷大貨車駕照、終身不得考領駕駛執照，並應參加道路交通安全講習。聲請人不服，提起行政訴訟，經臺灣南投地方法院102年度交字第40號行政訴訟判決，認原告之訴無理由駁回，聲請人提起上訴，經臺中高等行政法院103年度交上字第44號裁定，以上訴未具體表明原判決違背法令，上訴不合法而駁回上訴確定，故本件應以臺灣南投地方法院上開判決為確定終局判決。

聲請人主張因交通管理規定不盡完善詳實，且過於僵化，導致法院就聲請人所遭遇之情況無法作出公正合理、且合乎憲法保障人民權益之判決，並因確定終局判決所適用之系爭規定一、二及三而剝奪聲請人之謀生機會，有侵害其受憲法第15條保障之工作權、財產權及第22條保障之權利之疑義，向本院聲請解釋憲法。查系爭規定一、二及三均為確定終局判決所適用，是本件聲請核與司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款所定要件相符，應予受理。

爰作成本解釋，理由如下：

按憲法第15條規定，人民之工作權及財產權應予保障。對於工作權之保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於人民選擇職業應具備之主觀條件，例如知識能力、體能、犯罪紀錄等，立法者若欲加以規範，其目的須為追求重要之公共利益，且其手段與目的之達成具有實質關聯，始符比例原則之要求（本院釋字第749號解釋參照）。對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，係對人民財產權之限制，應責罰相當，以符合比例原則（本院釋字第685號及第716號解釋參照）。復為維護個人主體性及人格自由發展，除憲法已保障之各項自由外，於不妨害社會秩序公共利益之前提下，人民依其意志作為或不作為之一般行為自由，亦受憲法第22條所保障（本院釋字第689號解釋參照）。

系爭規定一明定：「汽車駕駛人，駕車在鐵路平交道有下列情形之一者，處新臺幣1萬5千元以上6萬元以下罰鍰。因而肇事者，並吊銷其駕駛執照：一、……警鈴已響、閃光號誌已顯示，或遮斷器開始放下，仍強行闖越。」（該條文係於101年5月30日修正公布；嗣於105年11月16日修正為「汽車駕駛人，駕車在鐵路平交道有下列情形之一者，處新臺幣1萬5千元以上9萬元以下罰鍰，並吊扣其駕駛執照1年。因而肇事者，吊銷其駕駛執照：一、……警鈴已響、閃光號誌已顯示，或遮斷器開始放下，仍強行闖越。」）系爭規定二明定：「汽車駕駛人，曾依⋯⋯第54條⋯⋯規定吊銷駕駛執照者，終身不得考領駕駛執照。但有第67條之1所定情形者，不在此限。」系爭規定一及二限制汽車駕駛人之一般行為自由；如駕駛人為職業駕駛人，則吊銷其駕駛執照將同時涉及人民選擇職業自由之主觀條件限制，而限制其工作權。系爭規定一對違規之汽車駕駛人處以罰鍰，限制其財產權。系爭規定三明定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：⋯⋯四、有第54條規定之情形。」對於違反系爭規定一者，應接受道路交通安全講習，則係對人民一般行為自由之限制。

道交條例於64年修正時增訂第54條第1項第1款規定：「汽車駕駛人駕車在鐵路平交道有左列情形之一者，處五百元以上、一千元以下罰鍰：一、……遮斷器開始放下、或警鈴已響、閃光號誌已顯示，仍強行闖越者。」其立法理由為「維護平交道車輛、乘客及行人之安全」（參見立法院公報第64卷第51期院會紀錄第69頁）。於101年5月30日修正公布為系爭規定一，構成要件相同，僅提高罰鍰為1萬5千元以上6萬元以下，其修正理由係為防免汽車闖越平交道，以保障每日數十萬鐵路乘客之生命安全，並避免造成龐大財物損失，嚴重影響交通秩序（參見立法院公報第101卷第28期院會紀錄第111頁）。按行駛中之鐵路列車載運旅客可達千百人，如於鐵路平交道發生事故，除闖越平交道之車輛可能車毀人亡外，如導致列車出軌將造成眾多乘客傷亡，故系爭規定一、二及三之立法目的係為避免汽車駕駛人闖越平交道，以維護交通安全，並保障不特定多數人民之生命權、身體不受傷害之權利與財產權，屬於重大之公共利益，其目的合憲。

就系爭規定一及二限制人民工作權部分，系爭規定二未區分違反規定者之情節輕重與結果，一律規定終身不得考照，雖有過苛疑慮（本院釋字第531號解釋參照），然依道交條例第67條之1規定，汽車駕駛人曾依系爭規定一及二受終身不得考領駕駛執照處分者，符合特定條件，可依肇事所致損害之輕重，分別於處分執行已逾6年、8年、10年或12年之期間後，申請考領駕駛執照，對「終身不得考領駕駛執照」之限制設有緩和規定，使駕駛人有重新考領駕駛執照之機會，已非終身限制。其手段與目的之達成間具有實質關聯，未牴觸比例原則，與憲法保障工作權之意旨尚無違背。就系爭規定一限制財產權，與系爭規定一、二及三限制一般行為自由等部分，其手段與目的之達成間均具有合理關聯，亦不違反比例原則，與憲法保障財產權、一般行為自由之意旨尚無不合。

平交道交通安全，涉及跨越平交道之行人、各種車輛駕駛人及其乘客，以及為數眾多火車乘客之生命、身體與財產安全。平交道發生事故，動輒造成人民生命、身體及財產極鉅大之損失。國家針對平交道之通行，有致力於設置完善之規範及防護與保障機制之憲法上義務，以確保人民生命、身體及財產之安全。鐵路法第14條規定：「（第1項）鐵路與道路相交處，應視通過交通量之多寡，設置立體交叉或平交道。（第2項）前項鐵路立體交叉與平交道防護設施之規劃、設計、施工、新設、變更、廢除、設置基準、費用分擔及其他應遵行事項之辦法，由交通部定之。」交通部訂定之「鐵路立體交叉及平交道防護設施設置標準與費用分擔規則」（下稱設置規則）及交通部臺灣鐵路管理局工務處／電務處於100年1月編訂之「號誌裝置養護檢查作業程序」（下稱作業程序）對平交道之警鈴、閃光號誌與遮斷器之運作時間有所規定。然上開設置規則及作業程序，對於兩列以上列車交會或續行通過平交道之情形，均未就前一列車通過後警報解除，至次一列車來臨前警報啟動，設最低之合理安全間隔時間，致有前一列車通過後，警報解除且遮斷桿升起，卻於其後1秒之內，警報突然又立即開始啟動者（臺灣桃園地方法院106年度交字第374號行政訴訟判決參照）；或有如本件確定終局判決所認定，於前一列車通過後警報解除遮斷桿升起，至次一列車來臨前警報啟動，僅間隔4秒之情形。車輛駕駛人於警報解除且遮斷桿升起，並開始啟動車輛時，固仍應隨時注意警鈴及閃光號誌之運作情形，以便在警鈴已響，閃光號誌已顯示時暫停（道路交通安全規則第104條參照）；然人之反應畢竟無法如機器般精準，且大車之駕駛人開始啟動與突然停止車輛，更需有合理之反應時間，車輛駕駛人眼見遮斷桿升起，即有可能誤判短時間內無列車通過平交道，致闖入平交道。設置規則及作業程序就兩列以上列車交會通行或續行通過時，兩段限制通行之時段間，均未設最低合理安全間隔時間，致在警報解除後於間隔時間極短之情形下，隨即又啟動警報，易使駕駛人誤闖平交道，造成事故，並因而受到系爭規定一及二之處罰。相關機關應依本解釋意旨，儘速檢討改進，並配合現代科技設置必要之資訊、通訊等設備或其他管控機制（例如：增加平交道延時警報功能，即在列車通過平交道欲解除警報時，若發現另一列車即將在一定秒數內到達啟動點，則需發出延時警報，使原平交道警報不終止，以避免兩車管制安全間隔時間過短釀禍），併予指明。

聲請人另主張刑法第51條第5款、第10款及第53條規定牴觸憲法部分，查此等規定並未為確定終局判決所適用，聲請人自不得以之為聲請解釋之客體。是此部分聲請，核與大審法第5條第1項第2款規定不符，依同條第3項規定，應不受理。

【釋字第780解釋重點摘要】

1.按憲法第15條規定，人民之工作權及財產權應予保障。對於工作權之保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於人民選擇職業應具備之主觀條件，例如知識能力、體能、犯罪紀錄等，立法者若欲加以規範，其目的須為追求重要之公共利益，且其手段與目的之達成具有實質關聯，始符比例原則之要求。

2.系爭規定一、二，限制汽車駕駛人之一般行為自由；如駕駛人為職業駕駛人，則吊銷其駕駛執照將同時涉及人民選擇職業自由之主觀條件限制，而限制其工作權。系爭規定一對違規之汽車駕駛人處以罰鍰，限制其財產權。系爭規定三明定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：⋯⋯四、有第54條規定之情形。」對於違反系爭規定一者，應接受道路交通安全講習，則係對人民一般行為自由之限制。

3.目的和合憲性之審查：

係為防免汽車闖越平交道，以保障每日數十萬鐵路乘客之生命安全，並避免造成龐大財物損失，嚴重影響交通秩序（參見立法院公報第101卷第28期院會紀錄第111頁）。按行駛中之鐵路列車載運旅客可達千百人，如於鐵路平交道發生事故，除闖越平交道之車輛可能車毀人亡外，如導致列車出軌將造成眾多乘客傷亡，故系爭規定一、二及三之立法目的係為避免汽車駕駛人闖越平交道，以維護交通安全，並保障不特定多數人民之生命權、身體不受傷害之權利與財產權，屬於重大之公共利益，其目的合憲。

4.限制工作權部分之審查：

就系爭規定一及二限制人民工作權部分，系爭規定二未區分違反規定者之情節輕重與結果，一律規定終身不得考照，雖有過苛疑慮（本院釋字第531號解釋參照），然依道交條例第67條之1規定，汽車駕駛人曾依系爭規定一及二受終身不得考領駕駛執照處分者，符合特定條件，可依肇事所致損害之輕重，分別於處分執行已逾6年、8年、10年或12年之期間後，申請考領駕駛執照，對「終身不得考領駕駛執照」之限制設有緩和規定，使駕駛人有重新考領駕駛執照之機會，已非終身限制。其手段與目的之達成間具有實質關聯，未牴觸比例原則，與憲法保障工作權之意旨尚無違背。

5.財產權與一般行為自由權部分

就系爭規定一限制財產權，與系爭規定一、二及三限制一般行為自由等部分，其手段與目的之達成間均具有合理關聯，亦不違反比例原則，與憲法保障財產權、一般行為自由之意旨尚無不合。

6.平交道交通安全，涉及跨越平交道之行人、各種車輛駕駛人及其乘客，以及為數眾多火車乘客之生命、身體與財產安全。平交道發生事故，動輒造成人民生命、身體及財產極鉅大之損失。國家針對平交道之通行，有致力於設置完善之規範及防護與保障機制之憲法上義務，以確保人民生命、身體及財產之安全。

7.鐵路法第14條規定：「（第1項）鐵路與道路相交處，應視通過交通量之多寡，設置立體交叉或平交道。（第2項）前項鐵路立體交叉與平交道防護設施之規劃、設計、施工、新設、變更、廢除、設置基準、費用分擔及其他應遵行事項之辦法，由交通部定之。」交通部訂定之「鐵路立體交叉及平交道防護設施設置標準與費用分擔規則」（下稱設置規則）及交通部臺灣鐵路管理局工務處／電務處於100年1月編訂之「號誌裝置養護檢查作業程序」（下稱作業程序）對平交道之警鈴、閃光號誌與遮斷器之運作時間有所規定。然上開設置規則及作業程序，對於兩列以上列車交會或續行通過平交道之情形，均未就前一列車通過後警報解除，至次一列車來臨前警報啟動，設最低之合理安全間隔時間，致有前一列車通過後，警報解除且遮斷桿升起，卻於其後1秒之內，警報突然又立即開始啟動者（臺灣桃園地方法院106年度交字第374號行政訴訟判決參照）；或有如本件確定終局判決所認定，於前一列車通過後警報解除遮斷桿升起，至次一列車來臨前警報啟動，僅間隔4秒之情形。車輛駕駛人於警報解除且遮斷桿升起，並開始啟動車輛時，固仍應隨時注意警鈴及閃光號誌之運作情形，以便在警鈴已響，閃光號誌已顯示時暫停（道路交通安全規則第104條參照）

8.然人之反應畢竟無法如機器般精準，且大車之駕駛人開始啟動與突然停止車輛，更需有合理之反應時間，車輛駕駛人眼見遮斷桿升起，即有可能誤判短時間內無列車通過平交道，致闖入平交道。設置規則及作業程序就兩列以上列車交會通行或續行通過時，兩段限制通行之時段間，均未設最低合理安全間隔時間，致在警報解除後於間隔時間極短之情形下，隨即又啟動警報，易使駕駛人誤闖平交道，造成事故，並因而受到系爭規定一及二之處罰。相關機關應依本解釋意旨，儘速檢討改進，並配合現代科技設置必要之資訊、通訊等設備或其他管控機制（例如：增加平交道延時警報功能，即在列車通過平交道欲解除警報時，若發現另一列車即將在一定秒數內到達啟動點，則需發出延時警報，使原平交道警報不終止，以避免兩車管制安全間隔時間過短釀禍），併予指明。

【釋字第780號解釋蔡明誠大法官提出，黃虹霞大法官加入一、部分協同意見書摘要】

本號解釋受理本聲請案，但僅以合憲檢討方式，呼籲相 關機關就道路交通管理處罰條例第 54 條第 1 款規定之適用， 於兩列以上列車交會或續行通過平交道之情形，未就前一列車通過警報解除，至次一列車警報啟動，設最低之合理安全 間隔時間，應依本解釋意旨盡速檢討改進，固對於未來改善 鐵路平交道之安全，有所助益。惟本號解釋僅提出檢討改進 之呼籲，卻未從部分違憲觀點出發，恐其呼籲之力道，略嫌微弱，且因此本號解釋之聲請人未能獲得再救濟之機會，不 免遺憾。爰提出部分協同意見書如下：

一、系爭規定一以「因而肇事者」為構成要件，至 何謂肇事？實務上，以交通部68年8月28日交路字第18577號函釋，認所謂肇事，係指發生交通事故而言，不以有無傷亡為必要。復所謂道路交通事故，指車輛或動力機械在道路上行駛，致有人受傷或死亡，或致車輛、動力機械、財物損壞之事故（道路交通事故處理辦法第2條第 1 款參照）。上述解釋亦適用於本原因案件。惟細譯前述見解，有些用語不甚明確，適用上恐有過苛之現象。例如所稱車輛、動力機械、財物損壞之結果，是否有輕重之分別？其與致人受傷或死亡之情形，兩者間自不可等量齊觀。如本案聲請人路經臺中市大慶街平交道（下稱系爭平交道），確有鐵路平交道遮斷器已下放，仍通過平交道，造成系爭平交道遮斷桿毀損之違規情事，被認定為其有警鈴已響、閃光號誌已顯示，闖平交道因而肇事之行為。其違規處罰之關鍵，在於其闖鐵路平交道因而肇事，但何謂肇事，其行為構成要件為何，雖有上開交通部68年之函釋，仍有待進一步法律明文規定，否則有違反處罰法定原則及罰責相當原則之疑慮。凡此法規解釋之疑義或規定不明確部分，如不問行為態樣之差異性及其嚴重性，動輒處以重罰，特別是吊銷大貨車駕照、終身不得考領駕駛執照部分，涉及職業選擇自由之主觀條件，嚴重限制聲請人受憲法保障之職業自由基本權，因而影響受處罰人之生計，故應予重新審酌現行罰則之妥當性。

二、在憲法基本權之競合方面，另有深入探討之必要。本號解釋涉及一般行為自由及工作權，其中所謂憲法所保障之工作權，本號解釋延續本院解釋曾經所採之見解，認為工作權與德國基本法第12條規定所稱之職業自由(Berufsfreiheit)保障相似。惟嚴格言之，工作權著重於勞動權(Arbeitsrecht)，職業自由著重於職業活動之執行及主客觀條件之選擇自由， 兩者之意涵，仍有差異，故不宜將兩者等量齊觀。又本號解釋涉及一般行為自由之基本權，其依據係憲法第22條規定，尚無爭議。惟如比較德國基本法第2條第 1 項有關一般行為自由之概念及適用，通說認為一般行為自由係具有適用補充性 之 所 謂 攔 截 性 基 本 權 (sog. Auffanggrundrecht mit Anwendungssubsidiarität )，亦即一般行為自由對於憲法保障之基本權，係屬於攔截性功能，其對於憲法明定之特別自由權(Spezialfreiheitsrehte)，具有補充功能。如未涉及侵害特別基本權（例如財產權或職業自由等基本權）時，始適用一般行為自由。

本號解釋認系爭規定一及道路交通管理處罰條例第67條第1項規定（下稱系爭規定二）限制汽車駕駛人之一般行為自由；如駕駛人為職業駕駛人，則吊銷其駕駛執照將同時涉及人民選擇職業自由之主觀條件限制，而限制其工作權。並認對於違反系爭規定一者，應接受道路交通安全講習，係對人民一般行為自由之限制。就一般行為自由(Allgemeine Handlungsfreiheit)與涉及主觀條件之職業自由基本權（或此 稱工作權），本號解釋是否擬將兩種基本權加以一併適用，如係肯定，參考前述有關一般行為自由性質上具有適用補充性之論點，本號解釋就此部分之見解，則有商榷之處。

【釋字第780號解釋羅昌發大法官提出，黃虹霞大法官加入一、部分協同意見書摘要】

一、本號解釋係具體的針對平交道的設置與運作，論述謂： 由於平交道事故，動輒造成人民生命、身體、財產之 重大損失，國家自有設置完善機制，致力於避免人民 權利之損失。基於本號解釋此項論述，應可進一步推 衍謂：如國家所設之其他設施，有造成人民生命、身 體、財產重大損失之高度風險時，自亦有相同的義務， 設置完善機制，以保護人民之生命、身體、財產，避免其蒙受重大損失。

二、國家此種義務，與其保障人民基本權之一般義務，有 本質上的差異。例如國家在保障人民平等權之意旨下，不應以法令、政策或措施，對類似情況下的不同人民給予差別待遇，造成侵害人民平等權的結果；又例如國家在保障人民人身自由權之意旨下，亦不應以法令或具體措施，直接或間接剝奪或限制人民之人身自由。此等權利的作用，多在限制國家行為，使其不侵害人民基本權。而本號解釋所宣示的國家在憲法上義務，則在於使其採行積極的措施以保護人民；如未採行積極的保護措施，縱使國家沒有「侵害」人民權利之行為，仍有違憲疑慮。而國家是否已經符合採行積極的措施以保護人民之義務，多數意見係以國家有無「致力於」設置完善之規範及防護與保障機制，為衡量標準（見本號解釋第 7 段）；此所稱「致力於」之標準，並非單純「曾經嘗試過」，即已符合義務之履行，而是必須證明已經優先配置人力與物力，並已盡相當之努力，採行各種可能之方式以保護人民權利。

三、是就生命權、身體權及財產權等重要權利而言，國家 在前開特定條件下（即國家之設施有造成人民生命、 身體、財產重大損失之高度風險之條件下），除有消極 的義務之外，亦有積極的義務。國家之消極義務在於 尊重且不侵害（obligations to respect and not to infringe） 人民之生命權、身體權及財產權；國家的積極義務則 在保護此等權利與確保此等權利之實現（obligations to protect and obligations to fulfill）。

四、由於多數意見已經確認國家此種積極保護人民生命 權、身體權及財產權，並確保其實現的義務；且認定平交道的規定，對於兩列以上列車交會或續行通過平交道之情形，均未就前一列車通過後警報解除，至次一列車來臨前警報啟動，設最低之合理安全間隔時間，致有前一列車通過後，警報解除且遮斷桿升起， 卻於其後1秒或 4 秒之內，警報突然又立即開始啟動之情形；故多數意見「實質上」已經認定此種保護欠缺之情形，有違憲疑義。惜多數意見僅以併此指明之方式對相關機關予以警示。

五、謂平交道之交通號誌如何運作及秒差如何設定等， 本屬行政部門的專業，釋憲機關實不宜過度介入，以 免本院落入計算秒數的枝微末節事項。然本席認為， 涉及人民憲法權利保障之事項，本院本得由憲法角度 切入，而為適當之宣告。本院既然發現制度之欠缺， 使人民重要權利陷於高度危害之風險，如能適當的透 過憲法解釋，促使行政部門將相關機制建立更為完 善，自無不妥。鐵路管理之相關機關，實可藉由本號 解釋之敦促作為其動力，爭取資源，加速鐵路系統及 其管理的現代化。

六、最後或可一提者：本院以往因「保護不足」而宣告違 憲者，多係因「法律」之規定有所欠缺所造成。例如 本院釋字第 748 號解釋所稱「民法第4編親屬第2章婚姻規定，未使相同性別二人，得為經營共同生活之 目的，成立具有親密性及排他性之永久結合關係」，係民法保護不足造成違憲的結果。本件情形，基本上係交通部訂定之「鐵路立體交叉及平交道防護設施設置標準與費用分擔規則」及交通部臺灣鐵路管理局工務處／電務處編訂之「號誌裝置養護檢查作業程序」對平交道之警鈴、閃光號誌與遮斷器之運作時間，規範有所不足；屬於「行政命令」之欠缺造成違憲的結果。由此而言，本號解釋係本院首次針對「行政命令」之規範不完備，造成保護不足，而宣告違憲。按「行政命令」（屬於法令規範）與「行政措施」（屬於行政作為）雖有本質上差異，但其運作常僅一線之隔；蓋現代法治國家為因應行政之多樣化、專業化、快速化與複雜化，「無法律，亦得行政」，在沒有行政命令的諸多情形下，行政部門係直接以行政措施行之。故本院在宣告「行政命令」保護不足（即沒有訂定完善的行政命令，造成未能保護人民憲法上權利）時，自宜審慎為之，避免實質上等於宣告「行政部門沒有採行某種行政措施」為違憲的結果（蓋後者之情形，等於是審查「行政作為是否違憲」，而非審查「行政命令」是否違憲），而逾越本院限於抽象審查法規之職權。不過，本件由於多數意見明確指出前開「鐵路立體交叉及平交道防護設施設置標準與費用分擔規則」及「號誌裝置養護檢查作業程序」規定確有欠缺，導致對人民生命、身體及財產權之保護不足，故確屬對「行政命令」之審查；尚不至於有逾越本院抽象審查法規職權之疑慮。